Hoe kan het dat deze grote vervuiler bij alle internationale klimaatakkoorden altijd buiten schot blijft?

Vanwege de ambtelijke taal vergt het wat lezen tussen de ­regels door. Maar de brief die de ­ Nederlandse regering op 9 maart van dit jaar naar de VN-organisatie voor de burgerluchtvaart in Mon­treal stuurt, liegt er niet om. Of de hoogste baas van de ICAO, secretaris-generaal Fang Liu, ervoor wil waken dat er geen tittel of jota meer verandert aan Corsia.

Dat acroniem staat voor de Carbon Offsetting and Reduction Scheme for ­International Aviation. Het is een plan waarmee de mondiale luchtvaart haar steentje wil bijdragen aan de redding van de planeet. De luchtvaart is nu nog een relatief kleine bron van CO₂-uitstoot, 6 procent op het totaal voor Nederland, 2- tot 3 procent mondiaal. Maar zonder beteugeling neemt de sector in 2050 mogelijk wel 27 procent van de totale uitstoot voor zijn rekening. Maatregelen als Corsia zijn dus hard nodig.

Over dat klimaatplan zegt Nederland nu dat de Internationale Burgerluchtvaartorganisatie ICAO daaraan hooguit wat kleine technische details mag wijzigen. Daarbij moet het blijven. Want anders zal deze internationale klimaatafspraak nog verder verwateren, en dat gaan we als Nederland niet meemaken. Was getekend Rob Huyser, directeur luchtvaart van het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat.

Mijlpaal

Waarom is Corsia zo belangrijk voor Nederland?

Nederland heeft, net als Europa, allerlei maatregelen om de vervuiling door vliegtuigen aan te pakken, opgeschort in afwachting van mondiale maatregelen. Zoals een vliegtaks vanaf 2021. Corsia staat voor zo’n wereldwijde aanpak, en nog wel door de vervuilers zelf. In het ­akkoord beloven vliegtuigbouwers en luchtvaartmaatschappijen onder meer schonere vliegtuigmotoren en meer ruimte voor biobrandstof.

Maar de grote gedachte achter ­Corsia is toch vooral dat de luchtvaart belooft CO₂-neutraal te zullen groeien. ‘Een historische mijlpaal’, zo noemt de ICAO haar klimaatplan.

Mijlpaal? Tegenstanders spreken van een dooie mus. Corsia steekt bleekjes af tegen het grote klimaatverdrag van Parijs, dat bijna 200 landen 3 jaar geleden sloten onder de vlag van een ander VN-agentschap. Ze hebben beloofd maatregelen te nemen om de verdere opwarming van de aarde te beperken tot 1,5 graad Celsius in 2050. Daarvoor moet heel wat CO2 uit de lucht blijven.

In het plan van ICAO gaat de bijdrage in de luchtvaart juist verder stijgen, en fiks ook. De sector trapt niet op de rem, maar belooft de uitstoot van CO te compenseren door bijvoorbeeld bomen te planten. Dat laatste zou nog een beetje helpen, maar het grote knelpunt is dat Corsia het begrip compensatie heel soepel opvat. Zó soepel ‘dat je er met een jumbojet doorheen kunt vliegen’, stelt Oscar Reyes van Corporate Europe Observatory, dat lobbyisten in Brussel kritisch volgt.

Een voorbeeld: luchtvaartmaatschappijen die kerosine betrekken van een raffinaderij die op duurzame stroom draait, zouden minder CO₂-emissierechten hoeven op te kopen, want ze slaan ‘schone olie’ in.

Een ander heikel punt is volgens experts dat Corsia dubbeltellingen toestaat. Een compensatieproject mag ‘hetzelfde’ ton aan verschillende opkopers slijten, zodat elk daar op verschillende handelsplaatsen voor CO₂ er de sier mee mag maken.

Oorlog

Zowel Corsia als ‘Parijs’ komen uit de koker van de Verenigde Naties. Hoe kunnen ze dan zo verschrikkelijk verschillen?

Het VN-bureau dat ‘Parijs’ tot stand bracht werd opgericht uit 1992, toen de wereld zich serieus zorgen begon te maken over de opwarming van de aarde. Het UNFCC heeft de redding van de aarde en de mensheid als missie. De ICAO heeft een heel andere missie. De VN-club werd geboren in 1944, toen de mensheid wel wat anders aan zijn hoofd had en vliegtuigen alleen werden gebruikt om soldaten en bommen te vervoeren. Ondanks de oorlog kwamen in Chicago 52 landen bijeen om een verdrag te sluiten zodat de prille burgerluchtvaart ongehinderd zijn vleugels kan uitslaan, als de vrede zou uitbreken.

De Chicago Convention regelt een aantal cruciale zaken, zoals internationale afspraken over de inrichting van vliegvelden zodat een Nederlandse piloot blind kan landen op een Japanse luchthaven en andersom. Er is een soort van recht van overpad in de lucht geschapen: voor de toegang tot het luchtruim van een land, ook als dat niet de bestemming is van een vliegtuig uit een andere staat.

Maar de belangrijkste afspraak is dat landen elkaars vliegerij niet onmogelijk maken met toeslagen en tarieven. Zoals een taks op kerosine die een vliegtuig al in zijn tanks heeft zitten als het in een buitenland passagiers aflevert. De International Civil Aviation Organization (ICAO) kreeg na de Tweede Wereldoorlog de taak die idealen te bewaken.

_{Lees verder onder de graphic.}

Die bepaling, dat kerosine onder alle omstandigheden onbelast moet blijven, is zeventig jaar later een hindernis voor internationale klimaatplannen. Keer op keer weten de ICAO, luchtvaartlobbyisten en politici met een verwijzing naar het verdrag van Chicago iedere belasting uit de lucht schieten.

Het is niet de enige hindernis die het VN-bureau opwerpt tegen klimaatplannen. ‘De ICAO is destijds met de beste bedoelingen opgericht, om de wereld te verbinden’, zegt Bas Eickhout, die als Europarlementslid voor GroenLinks al jaren in het internationale klimaatcircus meedraait. ‘Maar het is vooral een technisch overlegorgaan gebleven. Technische experts zijn gewend om ellenlang met elkaar te blijven praten, tot ze een consensus hebben op basis van feiten. Maar nu moeten ze politieke besluiten nemen en daar gaat het mis.’

De technocraten van ICAO hebben liever geen pottenkijkers en politici al helemaal niet, schrijft Eickhout in Klimaatmores, een persoonlijk verslag van jaren klimaatonderhandelingen. In 2016 bezoekt hij de driejaarlijkse conferentie van de ICAO in Montreal. ‘Ik kom niet verder dan de paviljoenen rond de vergaderruimte. De delegatie Europarlementariërs is niet welkom bij het officiële overleg. (-) Wij Groenen worden behandeld als aliens waarvoor je maar beter op kunt passen.’

Lobby

Terwijl op andere momenten de ICAO wel als politiek instrument wordt gebruikt. Al bij de oprichting is het hommeles tussen de Amerikanen en de Britten, op dat moment ‘s werelds grootste vliegtuigbouwers vanwege de oorlog. Londen vreest dat Washington zijn eigen luchtvaartindustrie voortrekt. Vandaag de dag bekvecht Washington met Brussel – of beter gezegd: botsen Boeing en Airbus. De fabrikanten hebben samen bijna 90 procent van de markt voor passagiersvliegtuigen in handen.

ICAO is op elke grote internationale klimaattop het excuus om de luchtvaart buiten schot te houden. Dat is zo in Genève in 1979, Rio de Janeiro in 1992, Kyoto in 1997 en in Parijs in 2015. Steeds wijzen onderhandelaars erop dat de luchtvaart een mondiaal probleem is, dat een mondiale aanpak behoeft en dus het beste door een organisatie kan worden opgepakt die wereldwijd wordt erkend: de ICAO.

_{Lees verder onder de graphic.}

In Parijs, waar landen zich in 2015 zullen vastleggen op een nationale aanpak van het broeikaseffect, dreigt die beschermingswal te sneuvelen. De EU-landen willen in het verdrag een paragraaf laten opnemen waarin in elk geval wordt gememoreerd dat de sector een rol moet spelen in de strijd tegen het broeikaseffect. Maar als dagen voor het slotakkoord een concepttekst wordt gepresenteerd valt het woord ‘luchtvaart’ nergens meer te bekennen. ‘We waren zelf heel verbaasd dat die verwijzing eruit was’, zegt Paul Steele van de International Air Transport Association (IATA) tegen de Volkskrant. ‘Van een complot is echter geen sprake. Ik denk dat de landen hebben besloten dat er belangrijkere kwesties zijn die eerst om een oplossing vragen.’

De Europees commissaris voor Klimaat & Energie, Miguel Arias Cañete, is stomverbaasd. ‘Ik weet niet wie het heeft geschrapt. Maar ik zal ervoor vechten om het er weer in te krijgen.’ Twee dagen later is het grote verdrag daar. Zonder luchtvaartparagraaf. ‘Dat versterkt ICAO’s status als het enige forum waar wordt onderhandeld over de uitstoot van broeikasgassen door de internationale luchtvaart’, constateert de Braziliaanse hoogleraar Veronica Korber Gonçalves.

Tickettaks

Tien jaar eerder heeft ICAO voor zijn grootste vuurproef gestaan. De Europese Unie is het zat dat de mondiale luchtvaart in het klimaatdossier de boel traineert. Brussel verordonneert dat luchtvaartmaatschappijen voor de uitstoot van CO₂ gaan betalen, rechtstreeks of door emissierechten van anderen te kopen. ‘Streep door het weekendje Milaan’, kopt het Brabants Dagblad. Het zal wel loslopen, constateert de Volkskrant: ‘De Europese Commissie schat dat een ticket maximaal 9 euro meer gaat kosten.’

Het Emissions Trading System (ETS) roept niettemin een groot internationaal verzet op. De VS nemen in 2011 een wet aan die Amerikaanse bedrijven verbiedt om deel te nemen aan de handel in emissierechten. China dreigt het 60 miljard dollar aan orders voor vliegtuigen bij vliegtuigbouwer Airbus in te trekken. Europa bevriest daarop geschrokken het besluit om ook CO₂-toeslagen op te leggen aan vliegverkeer van buiten de EU, en zal die periode uiteindelijk nog twee keer verlengen.

De toenmalige Europees commissaris voor Klimaat, Connie Hedegaard, zal het sneuvelen van het ETS toch als een overwinning aanmerken. Want ICAO kondigt kort daarna aan dat het nu eindelijk zelf met een plan zal komen om de klimaateffecten van de internationale luchtvaart aan te pakken. Een voorstel daartoe wordt in 2013 ten doop gehouden op de driejaarlijkse conferentie van ICAO in Montreal, en nog eens drie jaar later door de algemene vergadering aangenomen.

Hoofdbestanddeel van wat Corsia gaat heten: vliegbedrijven moeten vanaf 2021 hun CO₂-uitstoot compenseren, zodat die niet zal toenemen terwijl er wel meer reizigers in een vliegtuig stappen, zoals de industrie hoopt en verwacht. Vanuit de milieubeweging klinkt meteen kritiek: er is geen concreet doel, zoals in het akkoord van Parijs. Terwijl enkele jaren daarvoor de sector nog schermde met de belofte om de uitstoot te halveren.

Een steen des aanstoots is het besluit om Corsia pas in 2021 te laten ingaan, en ook nog eens keer op vrijwillige basis. De ICAO-leden worden pas in 2027 verplicht hun CO₂-uitstoot te compenseren. Sowieso laat het verdrag uitzonderingen toe voor opkomende landen, kleine staten geheel omringd door water en landen met geen luchtvaart van betekenis. Geen van die bepalingen lijkt te slaan op Rusland, dat evenwel niet meedoet aan de vrijwillige fase. De Amerikaanse president Donald Trump zei vorig jaar deelname van de VS ‘te heroverwegen’.

Intriges

Intussen krijgt de buitenwacht nog geen goed beeld van hoe ICAO tot sommige uitgangspunten in Corsia komt. Neem de berekeningen en modellen die ten grondslag liggen aan de nieuwe internationale CO₂-normen voor de luchtvaart. Natuur & Milieu uit Utrecht zou die graag willen bestuderen. Daarvoor klopt de club aan bij de Nederlandse overheid, maar die stelt dat ze die gegevens van ICAO niet mag delen.

Natuur & Milieu spant en rechtszaak aan om inzage alsnog af te dwingen, maar verliest die in juni. ‘We mogen de data van ICAO wel inzien, tegen betaling’, zegt een woordvoerder, ‘maar we mogen ze niet downloaden om er eigen berekeningen op los te laten.’ Dat is niet transparant, vindt directeur Marjolein Demmers. ‘Op deze manier kunnen we niet beoordelen of het geen sjoemelnormen zijn. Strikte CO₂-eisen aan vliegtuigen zijn belangrijk om de uitstoot aan banden te leggen, maar we weten pas of ze ambitieus genoeg zijn, als we precies weten waarop ze gebaseerd zijn.’

Wat de buitenwereld wel te weten komt, is dat de vliegtuigfabrikanten een vinger in de pap hebben bij de vaststelling van die normen. De Britse milieuorganisatie Transport & Environment onthulde vorig jaar dat de Airbus mocht meeschrijven aan voorstellen van de EU over de eisen aan schonere vliegtuigmotoren. De Europese vliegtuigbouwer mocht daarvoor een blik werpen in documenten die volgens ICAO vertrouwelijk moet blijven. Transport & Environment deed een beroep op de wet openbaarheid bestuur om de e-mailwisseling tussen Brussel en de fabrikant te zien.

‘Het is van belang dat we tegen het eind van de week een volkomen helder inzicht hebben wat Airbus kan en niet kan bereiken met de C0₂-standaard’, schrijft een functionaris van het directoraat transport van de Europese Commissie aan vertegenwoordigers van Airbus enkele dagen voor Europa zijn voorstellen moet indienen. Er gaan nog wat mails heen en weer tot Airbus uiteindelijk meldt: ‘Ja, hiermee kunnen we leven.’ Een maand later bericht de Britse krant The Guardian dat Europa aanmerkelijk lagere CO₂-normen voorstaat voor vliegtuigmotoren dan de Amerikanen.

Directeur Bill Hemmings van Transport & Environment, kan kort zijn over Corsia. ‘Claims van luchtvaartmaatschappijen dat vliegen nu duurzaam wordt zijn een mythe. Dit akkoord zal de vraag naar kerosine geen druppel verlagen. In een vliegtuig stappen blijft de snelste en goedkoopste manier om de aarde op te stoken.’ Zijn organisatie maakt zich weinig illusies over hoe serieus de luchtvaart de opwarming neemt.

Zoals vorig jaar bleek, toen topman Michael O’Leary van Ryanair voor de Ierse radio zijn inzichten in het vraagstuk deelde. ‘Ach, ik geloof niet dat er een verband is tussen het gebruik van fossiele brandstoffen en klimaatverandering’, zei de baas van Europa’s grootste luchtvaartbedrijf. ‘Je hebt altijd wel een of andere idioot die wijst op een hoop waardeloze wetenschap. Nou: wetenschap verandert.’