Hoe de benoeming van de burgemeester uit de grondwet verdween

Voor het eerst sinds de grondwetsherziening van 1917 – algemeen kiesrecht, evenredig kiesstelsel – hebben Tweede en Eerste Kamer een grote stap gezet in de richting van democratische vernieuwing. Het uit de grondwet halen van de benoemingswijze van de burgemeester maakt het gemakkelijker dit in de toekomst anders te regelen.

Het is ook voor het eerst dat D66 – in 1966 opgericht om de kiezer meer directe invloed te geven – er in slaagt een eigen wetsvoorstel dat tot meer directe democratie leidt, aangenomen te krijgen. Fractievoorzitter Rob Jetten sprak van ‘een historische overwinning’. Aan het begin van deze regeerperiode was het juist D66-minister Ollongren die een einde moest maken aan een ander vernieuwing: het raadgevend referendum.

In de Eerste Kamer werd dinsdagmiddag een tweederdemeerderheid – vereist voor een grondwetswijziging – ruimschoots gehaald. Er waren 57 voorstemmers, 11 senatoren stemden tegen. Dat was de fractie van de PvdA, samen met de SGP, de OSF en Kamervoorzitter Ankie Broekers-Knol als enige VVD’er.

Aan die ogenschijnlijke eensgezindheid was flink wat geharrewar voorafgegaan. Cruciaal was dat de CDA-fractie drie weken voor het debat van woordvoerder wisselde. Sophie van Bijsterveld, verklaard tegenstander van de Grondwetswijziging, trad terug ten gunste van Ton Rombouts, voormalig burgemeester van Den Bosch. Rombouts formuleerde vervolgens in samenspraak met VVD-woordvoerder Helmi Huijbregts-Schiedon een motie om de voornaamste bezwaren van aarzelende senatoren weg te nemen. Van Bijsterveld was dinsdag bij de stemming afwezig, zodat de CDA-fractie unanieme steun kon uitspreken.

Geen almachtige burgemeester

Die motie moet er voor zorgen dat ook als het burgemeestersambt geen kroonbenoeming meer is, er voor het overige zo min mogelijk verandert; geen ‘presidentieel’ stelsel met een almachtige burgemeester, de raad moet leidend blijven en de burgemeester houdt de portefeuille veiligheid. ‘We hebben als Eerste Kamer drie wallen opgeworpen om te zorgen dat er een sterk burgemeesterschap overblijft’, zegt Rombouts na afloop van de stemming in de Eerste Kamer. ‘De motie, de brief van minister Ollongren en de mondelinge toezeggingen die we van haar en van D66-leider Rob Jetten kregen.’

De VVD-fractie benadert de burgemeestersbenoeming op dezelfde manier. ‘Deze uitslag wil niet zeggen dat het anders wordt in de toekomst’, waarschuwt Huijbregts-Schiedon. ‘Toen we in 2015 bij eerste lezing als VVD unaniem vóór stemden, hebben we de minister om nadere uitwerking gevraagd. Die liet aanvankelijk te wensen over. Door het debat kregen we voldoende vertrouwen om in te stemmen.’

De VVD-fractie had de afgelopen weken een kort lijntje met de groep van 31 burgemeesters die een brief aan de Eerste Kamer stuurden om de deconstitutionalisering te ontraden. ‘Ik heb intensief contact met de heer Kolff (woordvoerder van de groep van 31, red.)’, vertelt Huijbregts-Schiedon. ‘Dat zijn meningen die heel serieus worden genomen.’ Sommige door de burgemeesters verwoorde randvoorwaarden – samen te vatten in ‘de burgemeester als verbindend bestuurder voor alle burgers’ – zijn vrijwel letterlijk overgenomen in de door de VVD gesteunde motie.

Schimmenspel

Het debat om de burgemeestersbenoeming in de Eerste Kamer had veel weg van een schimmenspel. Het wetsvoorstel was met opzet vaag over hoe de burgemeester in de toekomst wordt benoemd; dat moet later worden besloten. Grotere helderheid zou de kans van slagen aanzienlijk verkleinen, dat was het leergeld dat met de gesneefde poging van 2005 – de nacht van Ed van Thijn – was betaald. VVD, CDA en PvdA – samen goed voor 84 procent van alle burgemeesters – drongen desondanks steeds aan op meer helderheid en garanties over de benoemingswijze, terwijl ze wisten dat hoe meer duidelijkheid de minister zou geven, hoe kleiner de kans op een grondwetswijziging werd.

Een politiek debat dus, in de Kamer die uitsluitend bedoeld is om de kwaliteit van wetgeving te beoordelen. De politieke lading werd verzwaard door de wetenschap dat het kabinet Rutte III een afwijzing van deze grondwetswijziging mogelijk niet zou overleven. D66 had in het regeerakkoord al bakzeil moeten halen met het raadgevend referendum, een tweede nederlaag op het vlak van democratische vernieuwing zou aan het bestaansrecht van de partij raken. ‘Dat een afwijzing het plezier van D66 in deze coalitie zou verkleinen, daar waren we ons van bewust’, zegt ChristenUnie-senator Roel Kuiper.

 ‘Matthäuspassion’

Gerard Schouw, die in 2012 als toenmalig D66-Kamerlid  aan de wieg van dit wetsvoorstel stond en de hele behandeling vanaf de tribune volgde, typeert het debat als de Matthäuspassion van de politiek. ‘Het gaat om de grondwet en om burgemeesters. Er is een dramatisch verleden. Dan moet je daar ook een gewichtig ritueel van maken. Dat heb ik hier zien gebeuren.’ Zijn verklaring voor het langdurig tegenstribbelen van CDA en VVD, en voor de tegenstem van de PvdA: ‘Wie veel macht heeft, vindt het moeilijk die af te geven.’

Schouw is een voorstander van het Belgische systeem, waarbij de grootste partij of coalitie de burgemeester levert. ‘Dat heeft de charme van de eenvoud. Het is transparant, en het werkt.’ Zo ver vooruit wordt in de Eerste Kamer niet gedacht. De coalitiepartijen weigeren een voorkeur uit te spreken voor een door de kiezers of getrapt door de gemeenteraad gekozen burgemeester. Deze regeerperiode hoeven volgens premier Rutte geen voorstellen in die richting te worden verwacht. Een andere benoemingswijze kan straks middels een gewone meerderheid – de helft plus één – worden doorgevoerd.