Vijf vragen over het stikstofbeleid: gaat het Europese Hof Nederland op de vingers tikken?

Waarom staat het Nederlandse stikstofbeleid ter discussie?

Momenteel lopen er meer dan 200 rechtszaken tegen PAS, het Programma Aanpak Stikstof van de overheid. Dat werd in 2015 in het leven geroepen om het stikstofoverschot – met name veroorzaakt door de uitstoot van ammoniak in de landbouw – terug te dringen én de uitbreiding van onder meer boerenbedrijven mogelijk te maken. Voor iedere niet uitgestoten eenheid stikstof (door die bijvoorbeeld af te vangen) mag elders een halve eenheid extra worden uitgestoten (in bijvoorbeeld een nieuwe stal). In 2030 zou Nederland volgens berekeningen van het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) dan aan de normen voldoen.

Een prachtig compromis tussen natuur en maatschappij, zo werd het gepresenteerd. In de praktijk is het niet meer dan een vrijbrief voor economische groei, vinden tegenstanders. Voor twee zaken klopte de Raad van State aan in Europa. Want is het Nederlandse beleid niet in strijd met de Europese habitatrichtlijn die kwetsbare natuur moet beschermen, wilde zij weten. Dit antwoord is zo doorslaggevend dat in afwachting van de uitspraak woensdag alle ruim 200 lopende PAS-zaken zijn aangehouden.

Wat is de verwachte uitspraak?

Dat het Nederlandse stikstofbeleid juridisch niet klopt. Vooruitlopend op de uitspraak kwam in juli de advocaat-generaal van het Luxemburgse Hof al met een advies. Die oordeelde hard over PAS, waarbij bedrijfsuitbreidingen worden toegestaan op basis van beloofde stikstofreducties in de toekomst. De advocaat-generaal zegt dat dit niet mag: ‘Louter prognoses met betrekking tot de toekomstige gevolgen van de genoemde maatregelen en de verwachte daling van stikstofemissies mogen bij de verlening van toestemming voor extra stikstofdepositie niet in aanmerking worden genomen.’

Het Hof wijkt zelden af van dergelijke adviezen. Het ligt ook voor de hand dat vervolgens de Raad van State en rechtbanken bij hun uitspraken, vermoedelijk in de loop van volgend jaar, het Hof volgen.

Hoe groot is het stikstofprobleem eigenlijk?

Bijna driekwart van de 161 belangrijkste Nederlandse natuurgebieden (Natura 2000) kampt met te hoge stikstofdruk. Dit staat althans in het arrest, maar volgens diverse deskundigen ligt dit percentage hoger.

Stikstof komt als ammoniak vrij uit mest en daalt vervolgens neer op natuurgebieden. De meststof zorgt ervoor dat gewassen die goed gedijen bij stikstof – zoals gras, brandnetels en bramen – nuttige en kwetsbare soorten overwoekeren. Dit gebeurt met name in de duinen en op de hei, waar de biodiversiteit door stikstof afneemt.

‘Er hangt letterlijk een wolk boven ons land waaruit een soort fastfood permanent neerdaalt op onze gebieden’, zegt Bjorn van den Boom van Natuurmonumenten. ‘Een groot deel van onze inspanning als natuurbeheerder bestaat uit het wegnemen van deze effecten door stikstof uit landbouw, industrie en transport.’ 

Het PAS moet deze problemen verkleinen. ‘De realiteit is dat de problemen door stikstof uit de landbouw alleen maar zijn toegenomen’, zegt Jan Willem Erisman, bijzonder hoogleraar integrale stikstofstudies (Vrije Universiteit).

Stel: er gaat een streep door het beleid. Wat zijn de gevolgen voor de landbouw?

Dan mag er vanaf nu geen enkele vergunning meer gegeven worden, zegt Erisman. ‘Dat is zeker.’ Het landbouwministerie erkent dit. Toestemmingen voor staluitbreidingen zouden ook weer ingetrokken kunnen worden, maar daar wil een woordvoerder van minister Schouten nog niet op vooruitlopen.

De boerenorganisatie in Zuid-Nederland (ZLTO) kijkt met spanning uit naar de uitspraak, maar blijft overtuigd dat de veestapel niet kleiner hoeft. ‘Er zijn allerlei manieren om stikstof terug te dringen’, zegt een woordvoerder. ‘Betere stallen en ander voer zitten pas in de ontwikkelfase.’ Wim van Opbergen van Stichting Werkgroep Behoud de Peel, die de zaak aan het rollen bracht door tegen de vergunning van zes veehouders in Noord-Brabant te procederen, leest juist in het advies dat een kleinere veestapel onontkoombaar is. ‘Stikstofreductie met nog meer techniek is niet mogelijk.’

Raakt het arrest andere sectoren?

Ook het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (I&W) kijkt er met spanning naar uit: de planning voor uitbreiding van de wegen staat op wankelen. Bij verbranding komt tegenwoordig weliswaar veel minder stikstof vrij, maar de deeltjes kunnen in een wijde omtrek op de bodem terechtkomen.

Milieuorganisaties probeerden al aan de hand van de PAS de aanleg van de Blankenburgtunnel (A24) aan de zuidkant van Rotterdam tegen te gaan. I&W bedacht daar iets op: de regelgeving biedt ruimte voor een ADC-toets in het Tracébesluit – het wettelijke fundament van een wegaanleg/-uitbreiding – om alsnog de aanleg goedgekeurd te krijgen. De A staat voor alternatieven (die zijn er dan niet), de D voor dwingende redenen van algemeen belang (waarvoor de bescherming van natuur dan maar moet wijken) en de C voor compenseren (elders natuur versterken). In dit geval werd met succes betoogd dat uitbreiding noodzakelijk is, omdat in geval van een ramp in het Botlekgebied het veel te gevaarlijk wordt voor het nu vaak vastlopende verkeer.

Daarmee is niet gezegd dat andere uitbreidingsplannen ook zomaar door kunnen gaan. Zo dreigen er gevolgen voor verlenging van de A15 richting Duitse grens en vooral ook verbreding van de A27 bij Amelisweerd. Ook een belangrijke verbinding met de A67 bij het Brabantse Veldhoven dreigt op zijn minst forse vertraging op te lopen. Een andere ‘economische activiteit’ die in de verdrukking kan komen is uitbreiding van een bedrijventerrein bij de Eemshaven, grenzend aan Natura 2000-gebied de Waddenzee.