Deze drie voorstellen moeten onze democratie weer bij de tijd krijgen, en dat is broodnodig
De Staatscommissie-Remkes is eruit: om de democratie beter te laten functioneren en dichter bij de kiezers te brengen, is het tijd voor hervorming. De commissie doet drie voorstellen: een aangepaste rol van de Eerste Kamer, een bindend correctief referendum en een gekozen formateur bij landelijke verkiezingen. Hoe kansrijk zijn de plannen?
Het Nederlandse parlementaire stelsel is onvoldoende in staat om alle burgers inhoudelijk te vertegenwoordigen. De kloof tussen hoger en lager opgeleiden is groter geworden, het land etnisch-cultureel diverser en de gedigitaliseerde burger mondiger. Dat alles maakt ‘een oplossing van het representatievraagstuk buitengewoon urgent’.
Na bijna twee jaar studie en gesprekken kwam de ‘staatscommissie parlementair stelsel’ donderdagmiddag in een 386 pagina’s tellend eindrapport met een reeks van aanbevelingen om de democratie te hervormen. De uitvoering daarvan moet door het kabinet ‘voortvarend’ ter hand worden genomen, aldus commissievoorzitter Johan Remkes, VVD-coryfee en scheidend commissaris van de koning in Noord-Holland.
Na een ‘Probleemverkenning’ in oktober 2017 en een ‘Tussenstand’ in juni van dit jaar, was de koers van de commissie al duidelijk. Opvallend is dat zij deels teruggrijpt op aanbevelingen van eerdere commissies en vaststelt dat daarmee weinig tot niets is gebeurd. Ten onrechte, vindt zij, want de inzet is niet gering: het toekomstbestendig maken van het politieke bestel en de democratische rechtsstaat. ‘Erosie ligt op de loer’, vreest Remkes. ‘Onze aanbevelingen zijn niet vrijblijvend.’
Representatie
Sinds de invoering van het algemeen kiesrecht (in 1917 voor mannen en twee jaar later ook voor vrouwen) en de gelijke bekostiging van openbaar en bijzonder onderwijs (‘Pacificatie’) is het parlementaire stelsel niet meer fundamenteel gewijzigd. Dat is een eeuw geleden. ‘Regels en gebruiken zijn niet meer in alle opzichten toereikend en toepasbaar’, stelt de commissie, en zijn ‘verklonterd met het veel grimmiger eigentijdse representatievraagstuk’.
In de Tweede Kamer is 95 procent van de volksvertegenwoordigers hoger opgeleid, terwijl dit in de totale bevolking slechts 29 procent is. ‘Publieke besluitvorming correspondeert niet altijd met de opvattingen van aanzienlijke groepen kiezers, met name lager opgeleiden’, stelt Remkes vast. Dat geldt bijvoorbeeld voor ‘gezichtsbepalende onderwerpen’ als Europese integratie en het migratiebeleid. Het leidt ertoe dat deze burgers, voor wie de democratie niet goed werkt, ‘dreigen af te haken op de politiek of al afgehaakt zijn’. Daarom moeten persoonlijke en regionale voorkeuren bij het kiezen van de Tweede Kamer beter tot uitdrukking worden gebracht.
Nieuw leven
Remkes blaast de voorstellen van het Burgerforum Kiesstelsel uit 2006 nieuw leven in. Dat stelde onder meer voor om kiezers met één stem twee mogelijkheden te geven: ofwel stemmen op een partij met een kandidatenlijst als geheel (dat kan nu niet, ook al denken de meeste mensen dat ze dit wel doen), ofwel stemmen op een persoon. Het kabinet-Balkenede IV besloot in 2008 deze aanbeveling niet over te nemen. Volgens Remkes is het voordeel dat een voorkeursstem op een individuele kandidaat zo meer gewicht krijgt, terwijl het kiesstelsel evenredig blijft. Ook kunnen kiezers duidelijker een regionale voorkeur kenbaar maken.
Een nieuwe Wet financiering politieke partijen moet regels stellen aan transparantie over inkomsten en uitgaven voor de individuele campagnes. De bestaande regels voor financiering van politieke partijen kunnen in die nieuwe wet worden opgenomen. Partijen die openlijk geweld prediken moeten verboden kunnen worden. Politieke partijen moeten een vereniging zijn en giften (zowel uit het binnen- als het buitenland) moeten, om beïnvloeding te voorkomen, aan een maximum worden gebonden.
Belangrijk vindt de commissie verder dat het – ooit zo zwaar bevochten – algemeen kiesrecht verplicht tot in elk geval een minimale betrokkenheid bij de politieke besluitvorming. Dat vraagt ook wat goede wil van de burger. Om hem een steuntje in de rug te geven, moeten op de middelbare school de vakken geschiedenis, staatsinrichting en maatschappijleer ‘versterkt’ worden. Wat ook zou helpen: om op 5 mei voortaan de democratische rechtsstaat te vieren. Bevrijdingsdag wordt dan Vrijheidsdag.
AANPASSING ROL EERSTE KAMER
De voorgeschiedenis van de commissie-Remkes gaat terug tot het kabinet-Rutte II (2012-2017) van VVD en PvdA. De coalitiepartijen hadden van meet af aan geen meerderheid in de Eerste Kamer. Dat leek geen probleem, totdat de Eerste Kamer zich ‘machtspolitiek’ ging gedragen in plaats van louter reflecterend. Het leidde tot de situatie dat voor nieuwe wetsvoorstellen in de Tweede Kamer met constructieve oppositiepartijen meerderheden werden gesmeed, die in de senaat stand zouden houden.
Remkes heeft daarom gekeken naar een betere samenhang tussen het werk van beide Kamers. Nu kan de Eerste Kamer een wet alleen aannemen of verwerpen (al komt dit laatste zelden voor). De commissie pleit voor een tussenvorm: de senaat kan een wet aanpassen, maar moet die dan terugzenden naar de Tweede Kamer. Die accepteert de aanpassing, of draait haar (deels) terug, en neemt vervolgens de wet aan. Zo heeft de Tweede Kamer het laatste woord.
Dit advies lijkt een van de meest kansrijke aanbevelingen van de commissie. De senaat krijgt naast (het dreigen met) het botte vetorecht een instrument om met de Tweede Kamer mee te denken: van een reflecterende rol naar een complementaire rol. Van afschaffing van de Eerste Kamer (wat een grondwetswijziging zou vergen) is in het eindrapport van Remkes geen sprake.
INVOERING BINDEND CORRECTIEF REFERENDUM
De bevolking moet de gelegenheid krijgen net aangenomen wetgeving terug te draaien. Dat moet wel met terughoudendheid gebeuren, wat de commissie betreft louter als ‘noodrem’. Dat betekent fikse drempels: vijfduizend handtekeningen voor een inleidend verzoek, 400 duizend handtekeningen voor een definitief verzoek en een ‘uitkomstdrempel’ (om een nieuwe wet te verwerpen, een stem ‘tegen’ dus) van eenderde van het electoraat.
Het experiment met het raadgevend referendum is eerder dit jaar ten einde gekomen. Remkes is er ook geen voorstander van. Maar in de Tweede Kamer is een toenemend aantal partijen voorstander van het bindend referendum. D66, PvdA, SP en GroenLinks waren het al, nieuwe partijen als PVV, 50 Plus, Partij voor de Dieren, Denk en Forum voor Democratie zijn ook voor. De VVD en de christelijke partijen CDA, CU en SGP zijn tegen, voorlopig nog genoeg om met 25 stemmen in de Eerste Kamer de noodzakelijke grondwetswijziging tegen te houden (de tweede stemronde moet in beide Kamers een tweederde meerderheid halen).
Remkes stelt evenwel ook voor om over grondwetswijzigingen in zo’n tweede lezing door Tweede- en Eerste Kamer tegelijk te laten stemmen. Dan is ook een tweederde meerderheid vereist, maar maakt het niet uit waar de stemmen vandaan komen. De stem van de niet-direct gekozen senator wordt dan iets minder belangrijk. Een spannende aanbeveling die niet kansloos lijkt.
GEKOZEN FORMATEUR BIJ LANDELIJKE VERKIEZINGEN
Een van de grootste klachten van de kiezer is dat hij na verkiezingsdag maar moet afwachten wat er met zijn stem gebeurt. Wie in 2012 op VVD-lijsttrekker Mark Rutte stemde om de PvdA buiten het kabinet te houden, kreeg na de formatie de sociaal-democraten er gratis bij.
Een gekozen formateur vergroot de invloed van de kiezer op de formatie, stelt de commissie-Remkes. De kiezer krijgt op de dag van de Kamerverkiezingen een tweede stem, op een apart stembiljet. Daarop kunnen ook onafhankelijke kandidaten staan. De formateur krijgt als opdracht binnen ten hoogste drie maanden een kabinet te vormen. Slaagt hij niet, dan wordt teruggevallen op de huidige procedure (waarin sinds 2012 niet langer de koning, maar de Kamer zelf het voortouw heeft), of krijgt hij van de Kamer een nieuw mandaat.
Dit advies van de commissie lijkt weinig kansrijk. De Nijmeegse staatsrechtgeleerde Paul Bovend’Eert presenteerde vorige week een evaluatie van de kabinetsformatie van 2017, waarvoor hij een ronde maakte langs alle fractievoorzitters. De gekozen formateur stond ook al in de ‘Tussenstand’ van de commissie-Remkes en Bovend’Eert vroeg alle fractieleiders om een reactie op dit idee. Hij stuitte op ‘weinig enthousiasme’. Coalitievorming is ‘nu eenmaal per definitie een lastige opgave voor de fractievoorzitters en fracties die daarbij betrokken zijn. De gekozen formateur lost dit probleem niet op’, concludeert Bovend’Eert.